政务公开
机关建设
政策法规
审计社团
工作研究
服务与交流
纪检监察组
相关链接
您现在的位置:首页>>工作研究
推进电子政务协同建设的管理体制与方法
    发表时间:2019-04-23

    推动重要政务信息系统互联互通,信息共享与业务协同是十二五电子政务建设的重要挑战。本文结合当前国情,对我国电子政务管理体制、机制与方法进行系统研究。管理体制方面,提出从职能部门模式逐渐过渡到电子政务办公室模式,逐步实现中央与地方的主管部门统一化的优化路线;管理机制方面,通过完善立项审批、绩效评估和电子政务审计监管制度来避免重复建设,提高投资绩效;方法策略层面,通过构建电子政务顶层架构、设置跨部门协同工作小组、共享需求分析、利益补偿等措施来实现电子政务项目的跨部门协同建设。

一、我国电子政务十年回顾与挑战

2002年,《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》(中办发〔200217)的发布,揭开了我国电子政务快速发展的序幕。十余年来,我国电子政务从无到有,成为提升党的执政能力和建设服务型政府不可或缺的有效手段。

围绕经济和社会发展的需要,电子政务应用不断深入。中央和省级政务部门主要业务电子政务覆盖率已经达到70%,政府外网已连接31个省(区、市)、311个市和1918个县,党委内网实现了中央到副省级城市以上地方党委办公厅业务网互联,中央部委核心业务数据库覆盖率在80%以上,100%的中央部委都制定了电子政务管理制度,50%以上的省级政府出台了信息化条例和管理办法。

十二五时期是我国加快转变经济发展方式的攻坚时期,新一代移动通信技术、云计算和大数据等新技术不断涌现,深刻改变了电子政务发展技术环境。这些新形势为电子政务发展提供了历史机遇,同时也带来了一系列严峻挑战:一是面向公开服务和改善民生的重要系统需加快建设,以不断缩小与建设服务型政府目标之间的差距;二是需要着力改变统筹不足、重复建设、投资浪费等现象 亟待健全符合电子政务科学发展的体制机制;三是亟待加强统筹规划和顶层设计,加大解决行业与地方间条块矛盾突出、信息共享和业务协同难以推进等问题的力度;四是网络和信息安全形势不容乐观,需要切实改变电子政务信息安全保障薄弱现状等等。

2012,十一届全国人大五次会议全国人大财经委员会同意了国务院办公厅意见,建议将电子政务法列入全国人大常委会立法规划,以解决电子政务建设存在的体制机制等深层次问题。虽然我国从立法规划到法律出台还有很长的路要走,但可以预期随着政策环境的不断完善,我国电子政务建设即将进入新一轮发展高峰期。

二、“十二五”我国电子政务建设的新要求

为应对上述形势,《国民经济和社会发展十二五发展规划纲要》作为全国人民共同的行动纲领,提出推动重要政务信息系统互联互通,信息共享与业务协同的明确要求,工信部和发改委从电子政务总体规划、工程规划、项目管理和信息共享等方面出台了系列新政策。

工信部发布了《国家电子政务十二五规划》提出十二五电子政务建设的指导思想、方针目标和方向重点,核心就是要走出一条面向服务型政府、协调整合,深化应用的电子政务发展道路。该规划强调应统筹协调发展,不断完善科学的电子政务工作体制机制,全面推进电子政务顶层设计。

发改委发布了《十二五国家政务信息化工程建设规划》提出应坚持四项基本原则:坚持统筹协调、协同共享、创新发展和安全保障。与以往明显不同,该规划中的15项重要工程都涉及多部门参与,工程项目的架构设计和实施都比过去复杂。为充分保障信息共享和业务协同精神,工程规划同时指出对各自为政的项目,审批部门不予立项。2013年,发改委进一步发布了《关于加强和完善国家电子政务工程建设管理的意见》(发改高技〔2013266号),提出建设方式要从部门独立建设、自成体系,向跨部门跨区域的协同互动和资源共享转变,注重顶层设计原则避免重复投资,重复建设。之后,发改委又在《关于进一步加强政务部门信息共享建设管理的指导意见》(发改高技〔2013733号)中明确指出,国家电子政务工程应严格在项目需求分析、项目建议、可行性研究、初步设计和投资概算等环节,切实落实信息共享有关要求,再次强调不支持信息共享和业务协同的项目,审批部门不予审批立项。

由上述政策精神可知,十二五阶段乃到未来很长时期内,我国电子政务建设将由过去局部推进的状态,进入到整体规划、网络整合、数据集中、应用交互的发展阶段。在自主分头建设时期,对信息化主管部门协调改革能力的要求不高,但进入十二五强调建设共享协同、水平整合的电子政务系统涉及参与主体越发广泛,彼此间利益冲突将越频繁,如何构建职责清晰的跨部门、跨区域、跨层次的IT权责体系和强有力的沟通协调机制,成为当前阶段我国电子政务建设的关键任务。

三、构建适应我国国情的电子政务管理体制

电子政务管理体制是指电子政务决策权的部署模式,重点是如何设置电子政务主管部门。一般而言,电子政务主管部门应集技术能力,业务能力和改革协调能力于一身。电子政务发展所处阶段不同,对主管部门三种能力需求的侧重不同。发展阶段越高级,越显著需要强大的改革协调能力。设置拥有强有力协调改革能力的主管部门,是十二五时期建设共享协同型电子政务的根本要求

1国家层面

目前,国家层面由工信部负责指导与协调电子政务发展(国办发200872号),共有5部门配合衔接。其中,中办和国办负责统筹建设电子政务内网;国办负责政府办公系统,政府网站和国办内网建设;发改委负责审核和实施电子政务重大工程,统筹政务外网管理;财政部负责财政拨款和运维资金落实。

该管理体制存在两个固有缺陷:

(1)主管部门缺乏强势的改革协调权力

2008年机构改革将国务院信息办并入工信部,工信部成为国家层面的信息化主管部门。国家信息化领导小组没有了顶层、专管和超脱的执行机构,工信部信息化推进司在协调其他部委信息化工作时,一旦涉及全局谋划和部门权益,推动难度太大;国办、中办虽处顶层,但缺点不专管,且承担繁重的日常行政职责,相对愿意保持现状。

(2)规划权与项目立项权分离

工信部作为信息化主管部门发布《国家电子政务十二五规划》,具有顶层规划权。发改委作为电子政务项目审批单位,发布《十二五国家政务信息化工程建设规划》,制定《电子政务项目管理办法》具有对电子政务项目申报审批、建设管理、资金管理、监督管理和验收评价的权力。

这种顶层规划权与项目立项权相分离的体制,在过去搞条块纵向电子政务建设时期,矛盾并不突出。彼时,各中央部门做好自身的信息化规划,通过金字头工程就能实现自身业务的信息化改造。事实上,我国也已建成一系列以提高部门业务效率为目标的纵向烟窗。但如今建设共享协同型电子政务,需要突破条块和机构限制,需要将政府视为有机整体,全局性规划我国电子政务体系架构,通过科学的工程计划建设一系列跨部门电子政务项目,才能增强各电子政务系统间的协同交互能力,这需要顶层规划权与项目立项权的统一互动。

2.地方层面

全国各地方政府普遍成立了信息化领导小组和信息化办公室,但各地信息化主管部门设置存在较大差异性,或设在省政府办公厅,或设在省经信委,或设在省发改系统,各参与部门间权力模式也大不相同。本文通过不完全调查,对我国直辖市、副省级城市和省会城市的电子政务管理体制进行归纳,发现主要存在两类模式。

l   职能部门为主体

该模式通常采取信息化办公室与某职能部门合署办公的形式。经信委(或信息产业局),发改委和科技信息局是较为常见,尤以与经信委和发改委合署最为典型。

l   办公厅电子政务办为主体

该模式通常采取信息化办公室与省/市政府办公厅的电子政务办公室(简称电政办)合署办公的形式。

上述两种模式的协调改革能力不同,以职能部门为主体的协调改革能力较弱,尤其经信委、科信局等部门并不具备强势推动行政体制改革的权力,发改委相对要好一些;以电政办为主体的管理体制,因办公厅的行政层级较高,可拥有较好协调改革能力。

3.政府部门层面

在政府部门设置首席信息官,不仅有利于国家相关战略规划的贯彻实施,也有利于更好地推动部门信息化建设工作。国际上已约有100多个国家确立了首席信息官制度。我国政府机关普遍设立信息化领导小组、信息化领导小组办公室(信息办),通常由行政副职兼任信息化领导组长,信息办作为协调机构通常设在信息中心,也有的设在规划业务司局。该架构貌似尚可,但执行时信息办常常被架空,而信息中心的部门地位较低,导致我国不少政府部门实质上并不存在强有力的信息化主管部门。

4.优化我国电子政务管理体制的设想

设置拥有强有力协调改革能力的信息化主管部门,已被美国、韩国和新加坡等国证明是推进电子政务共享协同的最有效体制之一。例如,美国政府2002年以立法形式,由《电子政务法案》规定在管理和预算办公室(OMB)下成立电子政府和信息技术办公室OEGIT,由总统任命该办公室的主任,同时也是OMB副主任,由OEGIT全面负责电子政务立项预算、实施管理和绩效考核。类似的,韩国组建了由国务总理亲自担任主席的信息化促进委员会,负责指导制订国家信息化政策和计划,并监督计划执行。韩国在联合国电子政务调查报告中20102012年都名列全球第一,是联合国倡导的电子政务创新标杆。

从国内现有经验来看,电子政务主管部门协调能力较强的地方政府普遍拥有较好共享协同绩效,他们较多采取发改委或电政办模式。考察2012年电子政务全国排名前十城市,例如青岛市从2008年就开始采取电政办模;杭州市采取发改委模式,后采取电政办模式(杭政办函〔2012131号);上海采取经信委模式,从2012年开始走向电政办模式(沪府发〔201253号)。

因此,国家和地方政府层面的电子政务管理体制优化路线是:从目前以职能部门为主体模式,逐渐过渡到电子政务办公室模式,逐步实现中央与地方的主管部门统一化。电子政务办模式拥有较大的改革协调能力,是相对理想的电子政务主管机构,统一、分层级的主管部门将更有利于政策文件的上传下达。必须承认,上述目标的实现需要一个长期改革过程。

国家层面:当前采用的是工信部模式,我国电子政务总体规划设计由工信部(与国信办合署)承担,而项目立项审批由发改委承担。从当前机构职责看,发改委拥有较强的推动体制改革能力。本着两权统一、提高电子政务建设协调能力的原则,本文认为当前背景下,国家层面采取发改委模式是体制优化阻力较小的一种可行方案。之后,伴随我国电子政务建设的继续深入,共享协同程度不断提高,可沿优化提升主管部门协调改革能力的方向,逐渐过渡到电政办模式。

地方政府层面:目前各地方政府主要采用有四种模式——电政办模式,如青岛、杭州和上海;经信委(信息产业局)模式,如上海、北京等;科技信息局模式,如广州,深圳等;发改委模式,如南京、苏州等。本文认为,地方层面的电子政务管理体制设置情形复杂,在相当长的一段时间,全国范围内可能处于各模式并存状态。一个应坚持的优化路线是:保持与国家层面一致,逐渐过渡到全国范围内从中央到地方、统一的电政办理想模式在各模式并存的过渡期间,无论采用哪种模式,都应赋予一个部门承担全过程的电子政务规划、立项、建设、验收和绩效考核职能,这样一定程度上可弥补主管部门行政层级不够顶层的弱势,最终统一发展到电政办的理想模式。

政府部门:政府CIO制度强调主管官员及团队应拥有技术、业务和变革协调能力,这一制度如何移植到国内环境?美国在《电子政务法案》中规定了政府CIO任职资格、岗位职责和晋升序列等要求,这在国内短时间难以实现。由于CIO人才培养和我国行政干部任用体制等原因,技术层面我国还缺乏严格意义上的政府CIO人才储备,但高层推动是电子政务建设成功的必要条件;另外,我国电子政务建设仅走过十年,当前所处阶段还需要大力提高信息中心的技术执行力。因此,本文认为,行政副职领导下的信息办合署信息中心模式,同时拥有较好的协调能力与技术执行力,是目前较为适合我国的政府CIO制度。此外,各级政府部门还应清晰界定、严格履行信息化领导小组、信息办、信息中心和各业务部门在信息化建设中各自职责。

四、推进电子政务共享协同建设的管理机制

MITWeill教授等提出IT治理体制需要一系列治理机制相互配合,才能发挥良治效应。目前,我国中央和地方政府多少存在立项审批、项目管理和绩效考核等类似机制,例如北京市baidu.com经信委的信息化项目评审中心、上海信息化项目支出预算管理、广州市的电子政务绩效考核,国家电子政务工程项目管理等等,但从总体上不健全,需要进一步健全完善。本文围绕立项审批、绩效评估、电子政务审计监管机制三个方面,提出若干政策建议。

1.完善立项审批机制

统筹规划的顶层设计,需要科学安排的电子政务项目计划相衔接才能落实。目前,我国电子政务项目立项审批,涉及部门有信息办、发改委和财政局 还有科技局和纵向上级部门等;资金来源上,有部门预算资金,基本建设资金和各种专项基金等等。多渠道投资模式不利于电子政务的统筹建设,但目前各部门电子政务普遍需要可靠的资金投入保障。因此,一刀切的投资渠道既不现实,也不利于满足各部门对电子政务资金量的需要,但要避免重复建设又必须从投资源头进行统一规划。如何解决这个两难局面?

一种可行的解决方案是设置两级立项审批机制。第一,各政府部门建立内部统一的信息化投资决策流程,无论该部门利用何种渠道申报信息化资金,都应充分考虑内部统筹规划,上级电子政务主管部门履行指导与抽查职责;第二,无论何种资金来源都属于财政资金,可采取电子政务主管部门负责制,成立专门电子政务项目评审委员会,统一对申报项目进行前置审查,审查原则为是否促进信息共享与业务协同,是否与本级电子政务总体架构保持一致,然后再依不同资金渠道继续其余审批链条。比如2012年开始,上海市市级政府投资的电子政务基本建设项目、本级信息化预算项目,统一交由市经信委和电子政务办公室审核,再分别报发改委审批、市财政局最终审批。

2.健全电子政务绩效评估制度

美国管理和预算办公室(OMB每个季度都对各联邦部门的电子政务项目进展情况进行评估。英国、加拿大等国家以年度报告的形式对每年的信息化及电子政务建设情况进行评估和总结。我国也出台了类似制度,如门户网站绩效评估,财政支出预算绩效评价,信息系统安全等级测评等。但总体还很不健全,无法实现对电子政务规划落实情况、项目建设、系统可靠性、安全性和应用水平等的综合绩效评估。

我国电子政务水平已在全球193个成员国中排名第78位(联合国电子政务排行榜,2012年),各中央部委,一大批省市政府即将迈入电子政务资源整合的发展阶段,具备了开展绩效评估的内在技术需求;中央财政支出预算绩效评价已开始试点,虽评价内容局限于资金,也为推行电子政务绩效评估提供了制度基础;另外,近年来计世咨询,软件测评中心等外部评估机构持续开展政府门户网站绩效评估,为推行电子政务绩效评估制度提供了社会认知基础。因此,我国应加快健全电子政务绩效评估制度。由信息化主管部门负责各部门、各地方政府的电子政务规划、建设和应用水平检查评估;发改委负责电子政务工程项目绩效的验收评估;评估内容方面,应加大对电子政务公共服务、应用水平、信息共享、业务协同和信息资源开发利用等方面评价权重。

3.确立电子政务审计监管制度

美国审计署(GAO)早在1994年就开始对电子政务实施审计,2002年《电子政务法案》颁布后,GAO更是依据相关法律规范,遵循相关指南如联邦信息系统控制审计指南,联邦信息安全风险管理标准等开展年度例行审计。我国部分地方审计机关也积累了一定宝贵经验,例如杭州市,自2005就通过市政府发文形式规定电子政务建设项目必须接受审计机关监督,并由杭州市审计局印发了电子政务审计办法,奠定了实施电子政务审计监管的法律依据与操作规范。

国家审计是独立、专业和综合的监督手段,财政资金运用到哪里,审计跟踪到哪里。十多年来,我国电子政务累计财政投入超过6000亿,平均年投资增长率超过12%,电子政务资金审计是国家审计的法定职责;此外,电子政务领域存在一个公认不等式:投入应用效果,除关注电子政务资金外,电子政务审计还应关注电子政务系统的安全性、可靠性和效益性,但由于相关制度缺失及审计技能不足,目前我国尚未开展深入规范的相关实践。

因此,我国应加快建立电子政务审计监管制度,明确规定电子政务审计的权力与责任、审计结果要与奖惩机制挂钩,比如与电子政务项目审批优先级别、资金支持额度等相结合。另外,审计机关应加紧以管理办法、指导意见或审计指南等形式,对电子政务审计对象、内容重点和程序等加以规定,为顺利开展电子政务审计扫除知识障碍。

五、加强电子政务项目跨部门协同建设的方法策略

针对工程项目实施,还需要设计具体方法如构建电子政务顶层架构、跨部门协作团队,共享需求分析,利益补偿措施等等,从而促进电子政务项目的跨部门协同建设。

1.构建电子政务顶层架构

电子政务顶层架构是指从全局视角出发,围绕电子政务的核心目标,采用总体架构(Enterprise Architecture技术方法,描绘政府业务、信息、应用和技术互动关系的整体蓝图。从美国、英国、加拿大和韩国等国际经验来看,基于EA开发顶层架构是一种能有效减少重复投资,促进跨机构协作的工具方法。例如,美国在2002年由OMB负责开发联邦政府总体架构框架(Federal Enterprise Architecture FrameworkFEA),FEA框架每年都被用于电子政务项目的预算管理过程,现已成为美国联邦政府发现复用、促进共享协作、实现顶层统筹规划的重要工具。韩国政府200312月发布了政府范围内总体架构框架(GEAF),也被用来与电子政务投资相联系,通过审查电子政务项目投资与GEAF的一致性,仅2010一年就发现了21个重复/相似工程。

目前,我国虽已制订了十二五电子政务规划和工程规划,然而规划常根据政府战略使命目标制定,而工程规划则直接面向具体工程实施项目。前者通常较为原则宏观,而后者是操作性强的实施工作,两者之间需要一张能互相衔接的蓝图

近年来,顶层架构越来越被主管部门重视。《十二五国家政务信息化工程建设规划》在指导思想中提出了要加强顶层设计,在基本原则处又再次提出加强顶层设计、统筹规划,分布实施,试点先行。但是,我国目前仍然没有发布基于EA的电子政务顶层架构,一定程度上这给科学实施十二五工程规划带来了困难。因此,本文建议,由发改委负责加快启动电子政务顶层架构规划项目,在EA方法论的支撑下,从全局视角出发,通过重新梳理业务流程,明确绩效目标,建立信息架构,建立技术标准等关键环节,构建我国电子政务顶层架构蓝图,提高跨部门工作的互操作性。另外,由于顶层架构关乎电子政务的统筹规划,是电子政务建设方式的转变,架构推广的阻力必然不小。因此,顶层架构的开发应用,除需科学方法论支撑外,还需借鉴美,韩、英等国经验以相应法律法规作为强力保障,并使之真正与立项审批流程相结合,才能真正发挥统筹协调和顶层设计的作用。

2.设置跨部门协同工作小组

我国行政结构是纵向层级制与职能制相结合的矩阵结构,过去十年我国电子政务以部门建设为主,十二五乃至今后我国电子政务建设重点是深化整合、共享协同,逐渐改变电子政务系统纵强横弱割据局面。

十二五国家政务信息化工程建设规划》提出要建设15个重要信息系统工程,每一项工程都是涉及多部门建设的电子政务项目。要实现工程规划目标,需要根据不同共享协同业务链,建立跨部门协同工作小组,定期召开会议,配合常态化的日常沟通协调制度,才能充分保证需求分析、项目实施和系统运行全过程的跨部门有效沟通合作,这是推进跨部门电子政务项目建设的组织基础。

3.共享需求分析

发改高技2013266号和733文已将信息共享需求纳入到立项审批程序,要求提供信息共享目录与共享协议。信息共享不能贫多求全,应开展细致的共享需求分析,明确相适应的共享模式,依据业务实际需求和数据更新频率确定采取松散耦合或者紧密耦合模式。对于共享频度低,实时性要求低,共享信息资源类型少,共享操作不定期的松散耦合型共享,可通过协议共享方式实现;相反,对于紧密耦合型共享,应采取集中共享方式,降低部门间协调成本和共享管理成本。

4.利益补偿措施

信息共享对政府全局工作有利,但具体到每个政府部门的成本效益并不平均,共享数据提供方必须支付数据预处理成本,包括对数据整理、编码和规范化的费用,当共享支持变成一项长期工作时,人力财力成本耗费是巨额的,对共享信息提供者给予一定利益补偿是推动跨部门信息共享长期可持续的必要条件,我国尚未制定这方面的引导性政策。

5.激励约束措施

电子政务主管部门,联合发改委、财政部门、经信委和审计署等部门加强对电子政务绩效考核与审计监管,未达到信息共享要求的电子政务项目不予验收,不持续保障信息共享的政府部门削减其系统运维费,还应从共享信息提供程度、维护程序,参与协同系统建设及应用等方面加强对政府部门和主管官员的考核,起到激励和约束作用。

 

参考文献

 

1.洪毅,杜平等.中国电子政务发展报告〔M〕.社会科学文献出版社.2013.baidu.com

2.顾大伟.十二五电子政务建设的有关思路〔J〕.信息系统工程,20103).

3.汪向东.关于我国电子政务领导体制的思考〔J〕.中国信息界,20097).

4.樊博,孟庆国.顶层设计视角下的政府信息资源共享研究〔J〕.现代管理科学.20091

5WeillPRossJ. W. IT Governancehow top performers manage IT decision rights for superior resultsM. BostonHarvard Business School Press2004.

6ITGI. IT Governance Global Status Report2012R. USA: IT Governance Institution2012.

 

                       作者:审计署博士后工作站   唐志豪


版权所有:激情影院 电话:0756-2222652 E-mail:SJJWGY@zhuhai.gov.cn
支持单位:珠海市信息产业局 珠海市信息化办公室 粤ICP备05026022号

粤公网安备 44040202000383号

网站标识码 4404000020  网站地图