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对小农户扶持政策审计的几点思考
    发表时间:2019-08-10

  2019年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》(以下简称《意见》),对提升小农户发展现代农业能力作出了全面部署。积极开展小农户扶持政策审计,有利于推动《意见》精神要求贯彻落实,促进小农户和现代农业发展有机衔接,为实施乡村振兴战略提供可靠支撑,对此,笔者有以下几点思考建议:

  一、增强思想认识,深刻把握政策出台的重要意义 baidu.com

  一是小农户经营有着深厚独特的中国历史文化传统,孕育了源远流长的华夏农耕文明。作为特定资源禀赋下以家庭为单位、集生产与消费一体的农业微观主体,小农户经营在传统农业生产中扮演着举足轻重的角色,为华夏农耕文明发展奠定了坚实的物质基础。精耕细作是小农户经营的主要特征,这一属性在现代农业生产的发展中仍然发挥着重要的积极作用,与现代农业发展所追求的提高质效、增加单产的目标并不相悖。

  二是小农户经营是农业农村发展重要的基础力量,是我国在从农业大国转变为农业强国过程中必须面对的现实。目前,我国仍是以小农户为主要农业经营主体的国家。第三次农业普查数据显示,全国小农户数量占农业经营主体的98%以上,小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。因此,坚持实事求是,切实稳定住小农户经营这个基本面,进而更好地统筹把握培育新型农业经营主体和扶持小农户的关系,有助于充分发挥各自的比较优势,事关农业农村发展全局和长远未来。

  三是小农户经营仍具有较大的挖潜释能空间,在建设现代化经济体系中发挥着重要战略作用。首先,小农户经营的耕地面积在耕地总面积中仍占据重要比例,承担着我国大部分粮食生产和主要农产品供给的任务,对保障粮食安全贡献巨大。同时,大量的农村富余劳动力往往通过第二、第三产业向城市转移,为工业化城镇化发展提供了丰富的人力资本和广阔的消费市场。此外,从各类规模经营主体的成长过程来看,小农户经营是其发展起点和重要来源,我国农业已经形成小农户、家庭农场、农民合作社、专业大户、龙头企业等多元经营主体并存发展的局面。

  二、选准审计方向,有效提升政策审计的实施效果 

  一是关注政策制定层面。重点关注各地区各部门根据《意见》制定的具体贯彻落实措施情况,特别是政策的及时性、准确性、完整性方面。关注各地区在baidu.com政策制定、工作部署、财力投放方面的工作进展和力度情况,揭示是否存在组织领导不力、基础工作不扎实等问题;关注政策制定能否准确把握小农户发展中存在的突出矛盾,牵住“牛鼻子”,切实解决“挤小农户垒大户”“僵尸合作社”等问题,确保政策精准;关注政策制定是否覆盖扶持政策体系建设、组织化程度提升、生产设施条件改善、增收空间拓宽等全方位各领域内容,揭示是否存在应制定未制定、标准口径不一等问题,确保全面传导。

  二是关注政策执行层面。关注重点主要是运用财政、金融等政策对小农户进行扶持的过程。关注各地区在小农户补贴、培训新兴职业农民、社会化服务等方面的财政扶持政策执行情况,及时揭示资金管理不规范、损失浪费以及违规违纪等问题;通过大数据比对,关注资金是否及时拨付或形成存量资金,是否存在应补贴未补贴、多次补贴或骗补的问题;关注信贷、保险等方面金融政策执行情况,了解相关地区是否落实降低小农户贷款条件及额度要求,以及建设特色优势农产品保险制度、建立完善大灾保险等情况,确保金融扶持政策落地。

  三是关注政策效果层面。政策的实际效果是审计监督的核心内容,特别是效率和价值。建议从小农户与现代农业衔接政策的资金、项目效果入手,重点关注小农户土地能否自愿流转,小农户与现代农场、农村合作社的经济效益能否得到有效衔接,以及小农户能否利用“互联网+”取得上下游产业链的社会化服务等方面的实际情况,评估政策效果。同时,及时调查了解各地区各部门在贯彻落实《意见》过程中存在的困难,推动破除和整治政策落实过程中存在的形式主义、官僚主义等突出问题。

  三、优化审计手段,切实促进小农户发展政策落地 

  一是整体规划、合理配置,提高审计资源的利用效率。小农户扶持政策审计,既关系农业农村发展,又牵动民生实事落实,存在范围广、内容多的特点,涉及财政、金融、企业、行政事业、投资等各专业审计领域。因此,审计机关应进一步加大“两统筹”力度,根据各地区实际情况,扎实做好年度审计项目规划,以涉农资金专项审计为抓手,避免审计项目内容交叉重复。同时,统筹协调内部审计、社会审计等审计资源,创新方式方法,充分发挥大数据审计优势,提升审计效率。

  二是总体把握、重点核查,推动审计模式有效应用。在开展小农户扶持政策审计过程中,应统筹兼顾总体与局部的辩证关系,既要把握总体情况,又要突出重点内容核查。一方面,充分把握小农户和现代农业有机衔接的基本情况,在此基础上做好数据信息统计。随后,根据相关地区和部门提供的数据信息开展总体分析,并逐步梳理需要重点核查的内容;另一方面,选取有代表性的内容进行抽查,提高重要事项抽查比例,对重点事项进行专项延伸调查,保证重点事项、突出问题查深查透。

  三是跟踪审查、整改提效,增强审计结果的监督效果。既应深刻揭示小农户扶持政策落实过程中存在的不到位、不完善问题的同时,更应注重从助力小农户和现代农业发展有机衔接的角度出发,把具体审计事项置于农业农村发展大局下进行审视和分析,向有关部门单位提出改进管理、完善措施的意见建议。同时,按照规定及时向社会公告审计结果,不断增强监督效能,健全整改长效机制,推动国家重大政策措施贯彻落实到位。(赵拓 孙卫法)


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